无论是公建民营、民办公助，还是政府购买服务、补助贴息，公共财政都应该在扶持民间养老的路上有所作为。公办养老机构，投入大量公共资源，提供质优价廉的服务，住进民办机构的老人也有权要求分一杯羹，享受更多的公共资源。

中国加速的老龄化问题，带来一系列的养老难题，其中最突出就是养老机构“供不应求”。6月3日，民政部起草的《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》和《养老机构管理办法(征求意见稿)》登录国务院法制办官方首页，公开向社会征求意见。按照两个《办法》，养老机构开设床位数限制将大大降低，凡有10张以上能够为老年人提供食宿的床位，即可申请设立养老机构(《新京报》)。

养老机构结构性短缺须破解

据第六次全国人口普查的数据显示，我国人口老龄化速度加快，60岁及以上人口占总人口的13.26%。预计到2015年，60岁以上老年人口将达到2.16亿，占总人口的16.7%，年均净增800多万人，超过新增人口数量。随着人口结构的老龄化，以及少子化、空巢化的加剧，相当数量老人的养老问题已经成为亟待解决的社会问题。

这次民政部着眼缓解老人养老困难，研究出台两个《办法》，大幅降低设立养老机构的门槛，其积极的一面值得肯定。但目前我国养老机构存在的问题是总量不足和结构性短缺并存，而且结构性短缺的问题表现得更为突出。

一方面，老人们对收费适中、条件较好，由政府提供补贴的“福利型”养老院很向往，可实际提供的床位数远远少于公众的需求;另一方面，那些虽然具备较好条件但收费颇高的“贵族型”养老院，或者收费低廉但设施落后难以提供良好服务的民办养老院，却又少有人问津，床位空置率很高。

很显然，降低设立门槛解决的仅仅是养老机构总量不足的问题。这种通过政策刺激，在短时间内大幅度增加养老机构数量的做法，或许可以暂时满足养老需求，但并不能解决养老机构结构性短缺的问题。相反，如果将养老机构的设立门槛降得太低，反而会进一步加剧这种矛盾，带来诸多社会问题。比如，如果设立养老院只要很少的投入，投资者就难免良莠不齐，不排除一些人捞完“第一桶金”后弃老人于不顾;小型养老机构遍地开花，如果相关设施不配套、服务跟不上，就会造成资源闲置浪费，陷入经营上的恶性循环;入住老人总量偏少，客观上也可能会限制老人们精神交流，让养老院办成“孤老院”等等。

因此，设立养老机构的门槛不宜太低，更不能简单地以多少张床位数作为标准，而应以专业化、标准化、规范化和职业化为发展方向。建设生命质量和生活品质并重的养老机构，需要政府部门下大力气破解养老机构结构性短缺矛盾。一方面，需加大对现有公办养老院的投入，进行升级改造，打造更多具有社会福利性质的普惠性养老院;另一方面，采取“民办公助”的形式，通过财政兜底、政策引导和加强监管，促进民办养老机构为老人提供更加完善和人性化的服务，让他们在住得进的同时，更能住得下、住得好。

鼓励民办养老不是甩包袱

未来养老事业的发展模式为“政府主导、多方参与”，民政部正在征求意见的《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》，体现行业规范意识，并有意降低民办养老机构准入门槛，释放出相同的信号。开闸放水，引进民资，提速养老社会化，许亿万老年人一个美好明天，愿景是美好的。

出台“规划”“办法”并不难，要真正将许多原则性规定落到实处却不容易，关键看以什么心态对待。如果抱着“甩包袱”心态，放手民资进入养老机构，自己作壁上观，其进步意义就将大打折扣。无利不起早，民办养老机构不可能做赔本生意，赚钱是必须的，于是“钱从何来”便是个大问题。

羊毛出在羊身上，像目前90%的民办养老机构的盈利模式一样，利润纯粹从入住老人缴费中来，而没有其他“活水”注入，这和老人自己出钱请看护并无本质区别。沾不到公共福利的甘霖，这种养老不是众望所归的模式。非但如此，处于自负盈亏、自生自灭的粗放状态，大多数民办养老机构普遍存在的硬件条件较差、服务水平不高、医疗配套不足、收费偏高等问题，也难有改观。

对公立和非营利性养老机构，政府有较为明确的思路。譬如对非营利性养老机构，《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》要求采取“民办公助”等形式，支持其发展。很多时候，对营利性养老机构较为避讳，政策措词较含糊。既然要向社会借力，希望民间力量分担责任，就不应对营利性养老机构这支中坚力量视而不见，也不应回避公共财政的责任。

无论是公建民营、民办公助，还是政府购买服务、补助贴息，公共财政都应该在扶持民间养老的路上有所作为。公办养老机构，投入大量公共资源，提供质优价廉的服务，住进民办机构的老人也有权要求分一杯羹，享受更多的公共资源。

养老机构设立门槛不能一降了之

有资料显示，目前全国各类养老机构养老床位314.9万张，每千名老人拥有的床位仅17.7张。养老资源的匮乏，给应对老龄化加速，满足养老需求制造了瓶颈。如此语境下，从立法的层面降低养老机构设立门槛，迅速扭转养老床位不足的局面，的确抓住了破解养老困局的“牛鼻子”。床位标准从30张降低到10张，意味着需要的投入更少，尤其是社会一些闲置的设施可以得到综合利用，小而多、小而灵活，更利于调动社会的积极性，也更利于满足养老的巨大需求。

但是，有地方可养，更需要这些地方的服务能够满足基本养老的需求。换言之，养老机构的设立，还需更多软件支撑，主要是三个方面：

一是服务应具有普适性。一直以来，如何照顾老人，从日常起居，到文化需求，再到心理层面上的疏导等等，都缺乏系统的研究。那么养老服务机构提供什么样的服务，需要一个相对具有共性的规范，并且这些基本的服务能否在经营过程中得到有效的满足，从业人员也是关键。放低养老机构设立门槛，并不能以降低养老服务作为代价。尤其是低成本的进入，经营的趋利性，可能会导致随便找个人就能从业的局面。

二是养老过程中可以预知风险的规避。老人是个特殊的群体，身体机能的老化，出现意外伤亡的概率会是正常人群的数倍，甚至是十数倍，责任界线的模糊，可能会导致索赔的发生。比如，去年9月北京金正福寿敬老院因一名老人死在厕所内，被家属告上法庭，索赔50万元。

三是养老机构与公共服务的对接。降低了设立门槛，小而多的养老机构，有利于合理布点，但也会因投入的制约，如文化、医疗等基础性的需求，可能会受到影响，要依托公共服务网络给予有效弥补。

养老机构设立门槛不能一降了之，实行社会养老也带有一定的公益性质，需要政策层面的扶持和引导，一方面，推动从业队伍的同步发展，应建立免费培训制度，保证人员素质;另一方面，要把养老机构设立纳入公共服务网络体系考量，从资源共享、功能互补上引导合理布点，避免盲目。此外，还需建立平抑风险的制度机制，规范养老服务过程中主观责任认定的界线与赔偿的标准，跟进相应的意外保险，为社会养老机构辟出一块安全区。

养老一床难求 功夫要下在床位之外

养老机构“供不应求”的集中表现是“一床难求”。据新华社报道，截至2011年底，全国老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构有4万个，养老床位315万张，床位数占老人总数的比例仅为1.77%。不少老人感叹：何处安放我那张养老床?民政部两个《办法》降低民办兴办养老机构的门槛，恰恰是弥补公办养老机构供养能力之不足。

“凡有10张以上能够为老年人提供食宿的床位，即可申请设立养老机构”，不是《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》的原话，而是媒体报道时的简化了的表述。事实上，《办法》中养老机构设立的许可条件除了“床位数在10张以上”(第六条第三款)外，还有“有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员”等其他六项条款。笔者所以做这番解释，是想说明一个现实：“一床难求”不仅仅是床位。

国务院办公厅日前印发的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》显示，到2015年，我国每千名老年人拥有养老床位数达到30张，增加日间照料床位和机构养老床位340余万张，实现养老床位总数翻一番，这意味着民办养老机构面临着一次新的发展机遇。类比医疗和教育，可以预见，社会力量进入养老领域是必然，在未来的养老市场中，民办养老机构将担当重任。民政部在《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》第二章第六条设立养老机构，应当符合下列条件中规定，“举办者是单位的，应当是依法成立的组织;举办者是个人的，应当具有完全民事行为能力”，这就表明政府支持民间兴办养老机构。

但现实的情况，不是“10张养老床位即可设养老机构”就能解决“一床难求”那样简单，而是公办养老院“一床难求”，民办入住率不足，媒体曾多次做过这类报道。比如，前不久，杭州市人大视察本市养老服务体系建设情况时发现，养老服务供需极不平衡。小河街道的公办杭州市社会福利院，等着入住的老人已经排了2千多人，公办养老机构早已“一床难求”;而部分民办养老机构的入住率却不高，夸张些说甚至是“难求一人”(2013年05月08日杭州网)。北京等大城市和一些中小城市，都有类似情况。

为什么民办养机构入住率不足?上海有实例可以说明问题。记者走访上海市多家养老院发现，中心城区公办养老院一床难求。而招不到老人的养老院多为民办养老院，且往往条件很差、地段很远或者收费特别高(2012年03月20日《东方早报(博客,微博)》)。为什么民办养老院“差、远、高”?主要是与公办养老院在政策上有差别，公办养老院获得政府的支持力度越来越大，可以把所有的精力财力用于优质服务，而民办养老院在考虑服务的同时要考虑生存的问题。全国老龄办《民办养老服务机构基本状况调查报告》指出，全国养老服务机构中10.6%为民办机构，入住的老年人中64%为70岁至89岁的高龄老年人。民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大，民办养老服务机构硬件建设水平较低。如此软硬件条件都差的服务，即使收费相对较低也难以吸引人。

笔者注意到，民政部两个《办法》侧重在统一规范各地养老机构的设立和运行上，包括：政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求：失独老人无子女签字也可住养老院;污辱老人最高可追究刑事责任，等等，这对于规范养老服务行为、提高养老服务质量，落实养老服务责任，都将起到重要作用。统一规范公办民办养老机构的设立和运行，可视为在政策上一视同仁，但目前民办养老机构在享受政府扶持政策待遇上，并不公办养老机构在同一水平上。比如，在养老院住床供求关系紧张的背后，由于经营风险考验着民间养老院的经济承受能力，社会资本进入这一领域的积极性并不高。进一步加大对民办养老机构的扶持力度，仍然是各级政府需要研究的重要课题，也是需要尽快破解的难题。

《养老机构管理办法(征求意见稿)》第六条提出，民政部门应当会同有关部门采取措施，鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。这只是笼统的提法，具体怎么鼓励支持，比如规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠、人才培养等方面怎么支持，建设补贴和运营补贴怎么个补法，服务设施的运营管理采取什么方式，等等，需要相关部门和地方政府根据当地经济发展情况，研究制定系统性、操作性强的配套政策，把对民办养老机构的引导和鼓励落实到具体环节、具体项目上。比如，北京市民政局新近出台的措施与国家政策出台基本同步，其中，政府对社会办养老机构的建设和运行补贴覆盖范围，扩大到部分社区托老所。各地都应该有这种意识，只有打破公办和民办的身份壁垒，才真正有益于养老事业的发展。

征求养老意见别忘了沉默者

有报道称，中国是世界上老龄化最严重的国家之一，根据国家统计局的统计，到2011年底，中国约有1.85亿60岁及以上的老年人。2010年，我国60岁及以上人口比例约为12%，预计到2050年，这一比例将快速上升到34%。

养老已成为全社会急需解决的难题，目前养老存在的问题与矛盾，比如，公办养老院“一床难求”的现象，养老机构存在的医疗、卫生及安全隐患，养老不规范等，在两个《办法》中都得到了足够的重视。这些，将是公众讨论的热点。因为养老涉及每个人，所以，征求意见更需要打捞沉默的声音，避免在制度安排上，忽略一些弱势群体的利益和诉求。

社会上存在沉默的声音，一种情况是，沉默的群体缺少对政策的关注，没有主动了解政府信息，也没有为其争取利益的代表。比如，2012年，深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法听证会，在民意调查中，占道摆卖位居“最普遍的十大不文明行为”之首。后来有人质疑称，“因为城市公共服务并没有为其提供文明的谋生环境，所以才导致了乱摆卖”。可见，民意调查中，显然缺少外来务工人员与小摊贩的声音。

在养老问题上，同样存在类似沉默的声音，比如农村老年人对养老问题的诉求。除了五保户或孤寡、失能老人得到地方政府的照顾外，大多数农村老年人的养老还没有进入社会保障体系。占老龄人口大多数的农村老人对养老机构有什么意见，应该受到重视。可是，他们的生活环境相对闭塞，即便老年人可以通过电视或乡村公告了解到养老征求意见稿，也很少有机会通过媒体或网络来表达自己的诉求。

另一种情况是，当一些群体与政府部门进行利益博弈时，会显得微不足道，被迫沦为沉默的声音。2012年8月，央视《经济半小时》栏目曾报道，昆明市一个社会力量所办的养老院，从2009年开始遭遇拆迁，四度搬迁，当地政府承诺留给养老院的安置用地，在院方不知情的情况下卖给了房地产公司，而拆迁补偿三年来都没有兑现。

政府希望鼓励更多社会资金、社会组织和个人投身养老服务市场，如果没有对社会力量正当利益的保护，缺少社会组织和个人的诉求与声音，其良好初衷就可能无法实现。