1、美国养老保障体系

美国养老保障体系概览－－政府运作的养老保障计划

自19世纪末特别是20世纪30年代的罗斯福“新政”以来，美国在发挥原有自由资本主义经济活力的基础上，吸收了大量社会主义的思想，建立了较全面的社会保障体系，包括医疗、养老、失业等等。

一、 概况

美国养老体系可分为两大类：政府运作的养老保障措施，和民间私有私营的各种养老保障计划。其中，后者也受到政府有关法律的监管。政府养老保障措施当中，最主要地就是社会保障计划（Social Security）。该计划是普及全民的强制性养老计划。它从罗斯福新政开始实施，今天已成为社会保障计划的样板。和该计划相联系的“社会保障号”，在美国几乎具有身份证号的地位。根据美国财务界的共识，一个人退休后的总收入，必须达到退休前收入的70％，晚年才有保障。对普通大众来说，社会保障退休金 （Social Security Retirement Benefit）大概能达到退休前收入的30－ 50％，也就是说，只能提供退休后所需总收入的十分之四到十分之七左右，或一半上下。其余的养老保障必须赖各种私营的养老计划，以及个人的资产储蓄和投资。此外，政府还运作一些其他特定的养老计划。详见第三节。

私营养老保障计划可以分为两大类：养老金类和投资养老类。前者指各种以现金方式、定期支付的养老金。后者则是个人自己或通过专门机构理财，将资产投资于股票、债券等有价证券，获取投资回报作为养老金。这后一种，即投资类养老保障，虽然也是个人养老计划的一部分，但实质上是一种自负风险的商业性投资行为，严格说不是一种“保障”。通常人们也并不认为此种商业行为属于“社会保障体系”的一部分。故对此类个人养老计划，此文将不再涉及。养老金类的养老保障，又可分为两大类：给付金类（Pension，很多人翻译为“退休金”，不准确）和缴款返还类（Contribution）。这两类养老保障计划的区别，我们后面再详谈。

二、社会保障计划

社会保障计划由罗斯福政府在1934年提出，《1935年社会保障法案》正式确立。翌年开始发放社会保障号。到1937年底，有3千5百万就业人员领取了社会保障号。从1937年，该计划正式运行。运行的第二天，一位名叫Ernest Ackerman的汽车司机退休。他只缴纳了一天的 社会保障税，即一个美分，但退休时按规定领到了17美分的一次性津贴。在1937－1940年，根据《社会保障法案》，社会保障计划用一次性津贴的方式发放退休金。从1940年起，改为按月发放。

一 资金来源、津贴发放和收支平衡

社会保障计划，实际上是一种强制性集体退休保险。其资金完全自给自足，来自于每一个参与者缴纳的社会保障税。这笔税收由雇主直接从个人工资中扣除，进入全国统一的社保基金，并由联邦政府投资增值。社会保障税是“工资税”（payroll tax）的主要组成部分。必须注意它不是“个人所得税（income tax）”。后者是根据扣除工资税以后的个人收入，按年度累计，一次征收。

社保基金主要是用来发放所有参与者的退休金。此外，社保基金也用来发放其他福利，如伤残津贴、个人去世后的家庭成员抚恤金等，此处不详述。一个人每月领取的退休金的基准数额，是根据他过去缴纳社会保障税的年头与数量决定的，并根据物价上涨指数逐年调整。如果个人较早去世，其家庭成员还可以（按一定折扣）继续领取津贴。由于个人寿命不同，每个人领取到的退休金总额也是不一样的。缴纳了同样社会保险税收的两个人，寿命长者得到的总受益也较多。因此，社会保障计划是一种集体保险，个人帐户互相不独立，也不存在个人帐户的收支平衡问题，基金只需要实现整体的收支平衡。

和私营保险计划一样，社会保障计划有一整套复杂的计算方法，通过预期每个人的平均寿命，保障整个社会保障基金能够严格做到自给自足。但是，仍有各种特殊情况，使得社会保障基金有收支无法平衡的情况，这时就需要采取适当的调整措施。例如：在1972年前，一个人退休时定下的退休津贴数额，直到他去世，一直固定不变。这样，由于通货膨胀，退休津贴真实价值是不断缩水的，相应地社会保险基金的余额就越来越大。为解决这种收大于支的情况，1950年国会立法，一次性把每个人的退休津贴提高了77％。此后，又曾数次提高退休津贴。1972年，国会通过了新的法律，从1975年起，由社会保障局根据每年消费品物价水平的变动，自动调整退休津贴。从那之后，社保基金余额急剧膨胀的现象没有再发生过。

但“按下葫芦起来瓢”，1980年代时，社保基金开始面临收不敷出的财政危机。里根总统任命了以格林斯潘为首的一个委员会，提出对策。最终经国会立法通过的主要措施有：对社会保障退休津贴征收收入税（以前是免税的），从2000年开始提高最低退休年龄，增加社保基金的准备金等等。

现在，社保基金又面临一个新的问题，就是60年代“婴儿爆炸”时期的人口集中退休后，可能再次造成资金不足的情况。据计算，如果按目前的办法，到2041年就会用光全部社保基金。对此，有关方面正在酝酿各种解决方案。

二 社会保障号和个人社保记录管理

社会保障计划和个人的社会保障号直接相关联。事实上，社会保障号就是为了建立社会保障计划才设立的。社会保障号最初建立时，仅仅是为社会保障计划服务，只有就业人员才会申请。今天，社保号由于其全国统一性和终身不变性，被广泛用于各种场合。如建立个人信用记录等。另外，一个家庭如果想享受特定税收优惠政策，例如养育子女的税收优惠，就需要为子女也办理一个社会保障号。这使得今天许多美国人还未工作，就已经申办了社会保障号。另外，在美国工作的外国人，也要申办社会保障号，将来可享受同样的福利。

个人一生可能多次变换工作、住址等，但社会保障号是固定不变的。个人就业时，雇主必须记录个人的社会保障号。每次发工资时，雇主直接把社会保障税从工资单中扣除，缴纳到国内税收局，同时把个人收入情况报告给社会保障局。此外，雇主还要匹配一定比例的社会保障税。如果是个体经营者（self-employed）,则需要缴纳“雇主/雇员”双方的应纳税额（可享受一定豁免）。个体经营者的收入情况，由国内税收局代报给社会保障局。因此，社会保障局就记录了任何一个就业人员历年收入情况。由于工资税是收入的固定比例，这实际上就可以推算一个人的历年缴税情况。

根据缴纳税收的多少，社保局给每个人一定积分（credits）。一个人每年最高可积4分。积分决定一个人是否有资格获得退休津贴等社保受益，例如，一般只要积够40分以上，就可以在到达退休年龄后享受社会保障津贴。注意积分不必是连续的，也就是说中间发生失业，不影响已有积分。积分只决定一个人是否有受益的资格，不决定一个人获得受益的金额。

三 社保体系的覆盖范围、受益种类和退休金的申领

除少数例外，社保体系覆盖所有就业人员。不覆盖的就业人员主要有：联邦公务员，少数州及地方政府雇员，外国政府雇员（如外交人员）等。一共有四种受益都从社保基金中列支。其中，退休金（retirement benefit）是最早设立的一个，也是至今社保体系最重要的职能。另外三种是：伤残津贴，死亡家属抚恤金，和医疗统筹保险金（Medicare）的一部分。由于后3种不属于本文所述的养老保险体系范围，我们将不再详述。

下面介绍一下社保退休金的申领办法和退休金额计算。

美国目前法律规定的最低退休年龄是62，正常退休年龄是67岁。一个人只要到了最低退休年龄，且积累的社保积分达到了40分，就可以申领社保退休金。这种情况下退休金的数额会打一个较大的折扣。如果到正常退休年龄退休，退休金就会高得多。如果推迟退休到70岁，还可获得更高退休金。但是超过70岁之后，退休金就不再提高了。

美国的“退休”仅仅指一个人开始领取退休金，并不要求他真正停止工作。当一个人决定退休时，他最好提前一年与社保局的当地办事机构接触，社保局会让一名业务代表为他提供咨询，提出不同的退休方案供他选择。这些咨询服务都是免费的。一般来说，社保局会建议他退休后继续保持现有工作一段时间。

除少数例外，最终发放的社保退休金数额，是根据一个人一生中收入最高的35个年度收入的平均值，乘上一个特定比例。对于正常退休的普通收入阶层，这个比例大约是40％。但有一点需要注意，就是一个人退休前最后若干年有没有工作，对基数影响较大，因为这种情况下会被视为提前退休。根据社保局提供的估算程序，一个现年40岁、年收入5万美元的人，如果在2025年62岁（最低退休年龄）时退休，以后每月可领取1090美元退休金，相当于目前收入的26％。如果到2030年67岁（正常退休年龄）时退休，以后每月可领取1578美元，相当于目前收入的38％。若推迟到2033年70岁（最高退休年龄）退休，则每月可领1969美元，相当于目前收入的47％。

四 有关政府主管部门和管理体制

主要包括：社会保障局，社保和医疗统筹基金信托董事会、社会保障咨询委员会、财政部、劳工部和国内税收局。以下分别简介之。

1、社会保障局

1935年初创社会保障体制时，没有设立社会保障局，只有一个三人组成的社会保障理事会（Social Security Board）。从1946年改组为社会保障局。1994年，克林顿总统改组了社保体系，经国会立法通过，将社保局升级为独立的、直接向总统和国会汇报的机构。因此，今天的SSA似可以翻译为“社会保障总局”。
社会保障局的最基本的职能，就是按月发放各种社会福利金。 如上所述，除社会保障退休金外，社保局还发放其他三种从社保基金中列支的福利金（伤残、死亡家属抚恤和医疗统筹），和第四种单独列支的低收入人群老年生活补助金（Supplemental Security Income Benefits）。目前，社保局每个月要把以上五种福利金按时发放到5千万美国人手中。

2、社保和医疗统筹基金信托董事会

美国社会保障信托基金（Social Security Trust Fund）和医疗统筹 信托基金（Medicare Trust Fund）都是来自工资税的，在管理上二者 也合而为一，统一由“社保和医疗统筹基金信托董事会（Board of Trustees Social Security and Medicare trust funds）”管理。社保和医疗统筹基金信托董事会是一个规格很高的机构。它由财政部长亲自任董事会主席，劳工部部长、医疗卫生部部长和社会保障总局局长均为董事，另有两名独立董事，由总统任命，参议院批准。

社保和医疗统筹基金信托董事会的基本职能是负责社会保障体系的当年资金流入和流出统筹管理，以及社保和医疗统筹信托基金的保障增值。具体来说，每年通过工资税收缴的、属于社保体系的收入，都通过国内税收局直接上缴到财政部的特定信托帐户。同时，当年所需的社保金支出，包括不超过社会金支出总额1％的管理运行费用，由社保局提出预算经国会批准后，从财政部的特定信托帐户拨出。如当年收支发生结余，余额由信托董事会决定进行投资增值。如当年收支赤字，则从信托资产中变现弥补。根据有关法律，信托资金的投资范围，严格限定于财政部发行的专项债券。

3、财政部、劳工部与国内税收局

财政部是社保基金信托董事会的具体办事机构。财政部部长兼任社保基金信托董事会主席。劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利，但劳工部的主要角色在于监督各种私营的养老和退休计划，对联邦社保体系基本不起主导作用。本文下篇谈到私营养老计划时，将对劳工部的角色再做详细介绍。劳工部部长也是社保基金信托董事会董事。国内税收局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金帐户。国内税收局还负责记录所有个体经营人员的社会保障号，与他们每年收入情况一起报送社会保障局。

4、社会保障咨询理事会

在社会保障体制的长期发展历程中，为了研究和解决一些特殊的战略问题，总统、国会、有关部门或社保局自己经常会成立一个临时性的“社会保障咨询团”（Social Security Advisory Council）， 针对 有关问题提出建议方案。每个咨询团的目标、使命、组成方式都很不一样，在完成任务后都自动解散。

5、管理体制小结：收、支、管严格分立

从上述介绍可以看出，社会保障经费管理极其严格，不仅仅是收支两条线，而且是收、支、管严格分立的制度。更有一个独立于行政部门、跨党派的咨询理事会，进行整体上的监督、咨询和评估受保人（全部私企雇员的7％）同时持有这两种计划。

五、总结和补充

至此，本文已概述了美国国有和私有养老体系，并重点介绍了最普遍的一些、可以说是主流的养老计划。总之，美国养老保障体系极其复杂多样。而且，美国是一个高度自由市场经济的国家，鼓励和允许人们进行各种制度创新，因此，新型的养老计划依旧层出不穷，继续丰富着其养老体系。事实上，今天的美国养老保障体系，就是长期鼓励制度创新而逐渐进化形成的，建立在长期实践基础上，具有高度的合理性和完整性，其精髓值得认真学习借鉴。

我希望，通过简短的报告能够让大家对欧洲养老服务业的复杂化和多元化有一些初步了解，从独立的护理政策体系考核，欧洲还有一定的距离，现在主要的问题就是，缩短这个距离是否具有现时的意义呢。