老年人是一个在社会资源分配上具有经济利益贫困性、生活质量低层次性以及贫困发生率较高的社会群体,亦是贫困人口中的“脆弱群体”。关注老年人,使老人获得有尊严的老年生活是彰显社会文明程度的重要指标之一。

马年伊始,一项关乎民生的改革便引发了公众的极大关注。

国务院常务会议决定,合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

两项制度的合并,意在解决占据人口绝大多数的农村居民的养老问题,此举亦被看作是最大规模的一次福利制度并轨。

此外,城乡居民基本养老保险制度的整合,不仅在制度上体现了城乡居民的公平性,亦打破了城乡制度的二元差异。

“统一的城乡居民基本养老保险已经统合了新农保、城居保两项制度,下一步应当开始 啃 企业职工和机关事业单位养老金双轨制这个硬骨头,为最终建立健全 公平可持续 的社会保障制度奠定基础。”中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔对记者表示。

为什么选择城居保和新农保

目前,我国的养老保险体系实行的是多轨制:在城镇,主要有机关和事业单位养老保障制度、企业单位养老保险、城镇居民养老保险等;在农村,主要有新型农村社会养老保险等。

这其中,机关单位、事业单位并未参加社会养老保险,而是沿用计划经济时代的保障模式,即国家财政全包,这亦是最为诟病之处。

此前引发舆论热议的所谓“双轨制”,主要就是城镇职工和机关事业单位之间的不同:前者需要缴费,后者不需要缴费,完全由财政负担,这导致两个群体退休人员享受的待遇差距在日益加大。

胡继晔认为,此次之所以选择城居保和新农保进行合并,是因为这两种制度都比较新,制度性障碍不大。

2009年9月1日,国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(国发〔2009〕32号)》,按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”,在实践中以“基础养老金+个人账户完全积累”的制度模式为基础,采取分档次定额缴费的方式,即每年100元至500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次,辅之以地方政府每年每人30元的缴费补贴;同时,中央政府对东中西部地区给予差额财政补贴,用于年满60周岁参保居民待遇的发放,为每人每月55元。

2011年,胡继晔曾到河南、重庆等地进行养老金监管立法的调研。他告诉记者,当地农民都对新农保试点政策赞誉有加,认为中央政府在取消了几千年的“皇粮国税”之后,又破天荒地由政府发放养老金,虽然只有每月55元,但中央财政的转移支付第一次直接发放到老年农民手中,其现实意义重大,是公共政策领域深得民心的标志性事件。

在新农保的基础上,2011年6月7日,国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见(国发〔2011〕18号)》,旨在将新农保和城镇基本养老保险制度覆盖范围之外的城镇无保障居民纳入制度范围。

城居保的制度模式与新农保类似,但参加的城镇居民应缴纳养老保险的标准与新农保不同,主要是增加了600元至1000元5个档次。

按照国家统计局、人力资源和社会保障部的统计,截至2012年年末,全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作,城乡居民社会养老保险参保人数48370万人,比上年末增加15187万人。

“应当说,新农保和城居保这几年的发展速度空前,是改革开放以来中国养老保险制度覆盖面扩大最迅速的时期。”胡继晔说。

在此情况下,国务院决定在已基本实现新农保、城居保全覆盖的基础上,依法将这两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度,并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致,应当说是水到渠成。

统一城乡养老保险水到渠成

2011年国务院的城居保指导意见,已经预留了与新农保制度的衔接,提出“有条件的地方应与新农保合并实施,其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施”的要求,为今天两个制度的“并轨”奠定了基础。

“城居保和新农保的合并,应该说给这两个群体带来的变化不大。”胡继晔说,如果说变化的话,可能最主要的就是对新农保的缴费者和受益人产生一些变化,城居保基本上没有变化。

原先二者缴费的数额不同:新农保最高500元,城居保最高1000元,因此,统一之后面临的首要问题就是缴费水平如何统一。

胡继晔认为,从“就高不就低”的原则出发,同时为保证政策的连续性,可以将原先新农保的缴费标准调整到城居保的标准,即100元至1000元,相信农村经济比较发达的地区完全能够承担这样的变化。随着社会经济发展水平的提高,未来这一标准还应当适时地进行调整。

中国社会科学院研究员李国祥担心的是,两项制度合并之后,钱从哪里出。

统一意味着保障的均等化,这涉及大中城市、东部城市和中小城市、西部地区互相统一的问题。

“地方政府显然不会很积极,而如果单纯靠中央政府的话,能不能承担得起仍然是个问题。”李国祥说。

对此,胡继晔的看法是,新农保和城居保的支出主要来自于中央财政的转移支付,其次才是地方财政拿一部分,而集体组织配套的资金是微乎其微。这样一个融资条件和来源结构,对于地方财政来说造成不了太大的压力,合并操作上没有太大的难度。

事实上,在2011年城居保设立之时,一些省份就将其与新农保合二为一,作为一个制度来运行,已经提前合并操作。

来自人力资源与社会保障部的统计数据显示,目前已经有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度,基本实现城乡公平、人群公平。

“除了前边说的筹资、缴费统一之外,为确保基金的保值增值,未来统一的城乡居民基本养老保险缴费形成的基金应当由财政部发行特种国债或者部分投资资本市场,以保证基金安全性、收益性和流动性的统一。”胡继晔说。

在待遇支付方面,目前新农保、城居保的基本待遇标准只有每月55元,全年只有660元,甚至低于最低生活保障水平。

“从逻辑上来说,年轻时可以领取低保,年老之后在更需要国家扶助的时候却只能领取更少的统一城乡居民基本养老保险,是无法体现社会进步的。”胡继晔说,因此,未来应当参照当地的最低生活保障标准发放,以保障贫困老年人的最基本生活。

一项典型的普惠制公共政策

据中国社会科学院发布的数据显示,2012年,我国城镇职工人均养老金水平已达2.09万元,新农保为859.15元,两者相差24倍之多。

“此次国务院决定建立统一的城乡居民基本养老保险制度,是一种典型的普惠制公共政策,将对解决我国老年贫困问题起到重要作用。”胡继晔说。

所谓普惠,即普遍惠及,它既可以指惠及对象的普遍性和广泛性,也可以指施惠内容的丰富性和完整性。

老年人是一个在社会资源分配上具有经济利益贫困性、生活质量低层次性以及贫困发生率较高的社会群体,亦是贫困人口中的“脆弱群体”。

“他们因部分或完全丧失劳动能力,很难甚至无法改变在收入上的弱势地位,极易陷入贫困状态,加之社会的快速变迁,如果没有足够的自我积累和可依靠的养老保障,贫困将不可避免地与老人相伴。”胡继晔说,关注老年人,使老人获得有尊严的老年生活是彰显社会文明程度的重要指标之一。

据“中国城乡老年人口状况调查”显示,中国有大约4600万左右的老年人口处于相对贫困化状态。无论城市还是农村,贫困问题都与社会保障制度不完善、功能不健全有很大关系。

同时,随着中国社会的剧烈变迁,家庭的养老功能的总趋势是在削弱家庭在照顾老年人方面的地位和作用,传统的养子防老越来越不可靠,子女与父母“两城分居”的情况不断增加,使得传统“孝道”观念慢慢消退,厌弃老人、歧视老人、虐待老人的现象增多,因此,防止老年贫困的普惠制的养老保险制度亟待建立、健全。

针对我国社会福利制度和社会保障制度覆盖面有限的问题,普惠制的养老金将弥补其缺憾。

此外,从推进城镇化的角度来看,统一城乡居民基本养老保险制度,可以减少农村人口流动的障碍。

“城镇化是户籍人口的城镇化,如果能建立统一的保障制度,将有效减少农民工进城的障碍,更快更好地推进城镇化。”李国祥说。

正如国务院常务会议提出的,这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感,也有利于使群众对民生改善有稳定的预期,对于拉动消费、鼓励创新创业,具有重要意义。